以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)提升環(huán)境管理內(nèi)涵

為更好地宣傳環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境保護(hù)中的技術(shù)法規(guī)作用，使環(huán)境執(zhí)法人員更好地掌握和實(shí)施環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)環(huán)境執(zhí)法中的標(biāo)準(zhǔn)適用工作，中國(guó)環(huán)境報(bào)社《法苑版》與中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)研究所共同開(kāi)設(shè)了“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)論壇”專(zhuān)欄?！　?zhuān)欄將邀請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定者和環(huán)境執(zhí)法者等就我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展戰(zhàn)略方向、法律定位和體系建設(shè)方案，國(guó)外環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定方法學(xué)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施程序，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施中存在的問(wèn)題及學(xué)理性解釋等問(wèn)題進(jìn)行探討和研究，同時(shí)歡迎廣大讀者參與和支持該專(zhuān)欄的活動(dòng)。活動(dòng)結(jié)束時(shí)，將對(duì)在專(zhuān)欄中刊發(fā)的優(yōu)秀稿件進(jìn)行評(píng)選?！　∫?、我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的基本現(xiàn)狀　　環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是為了防治環(huán)境污染、維護(hù)生態(tài)平衡、保護(hù)人體健康，依照法律規(guī)定的程序，由立法機(jī)構(gòu)或政府環(huán)保部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中需要統(tǒng)一和規(guī)范的事項(xiàng)所制定的含有技術(shù)要求及相關(guān)管理規(guī)定的文件總稱(chēng)。　　我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《放射性污染防治法》都賦予了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和省級(jí)人民政府制定各類(lèi)國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)，主要以國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為主?！　∥覈?guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為環(huán)境法律、法規(guī)體系的重要組成部分。從國(guó)家發(fā)布第一項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)《工業(yè)三廢”排放”試行標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ4－73）開(kāi)始，經(jīng)過(guò)30年的實(shí)踐發(fā)展，我國(guó)初步建成了以國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為主體，以環(huán)境方法標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)樣品標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)相配套，以地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。截至2003年12月31日，國(guó)家環(huán)保部門(mén)制定公布的有效強(qiáng)制性國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)共計(jì)113項(xiàng)，與之配套的推薦性國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)共計(jì)405項(xiàng)，近20個(gè)省、自治區(qū)、直轄市曾發(fā)布過(guò)地方標(biāo)準(zhǔn)?！　《?、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的作用　　各項(xiàng)環(huán)境管理工作，如城市環(huán)境綜合整治定量考核、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污申報(bào)登記、污染源限期治理等制度的實(shí)施，都需要采用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)特別是國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)成為這些制度的法定依據(jù)和基礎(chǔ)?！　∥廴疚锱欧艠?biāo)準(zhǔn)推動(dòng)了我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，拉動(dòng)了環(huán)境投資，遏制了污染物總量增長(zhǎng)。近20年來(lái)，我國(guó)GDP年增長(zhǎng)保持在8%左右，但全國(guó)污染物排放總量并沒(méi)有相應(yīng)增長(zhǎng)。這說(shuō)明污染物排放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮了應(yīng)有的執(zhí)法功能。　　同時(shí)，國(guó)家不斷調(diào)整和完善環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，城市人民政府為執(zhí)行環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，投入巨資開(kāi)展城市環(huán)境綜合整治，不斷提高環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)率?！　∪?、新時(shí)期對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的思考　　在新的歷史時(shí)期，由于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、環(huán)境法律以及環(huán)境管理的科學(xué)內(nèi)涵等要求不斷提升，對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)工作提出了更高的要求?！　〉谝?，應(yīng)當(dāng)重視環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略目標(biāo)的核心指導(dǎo)作用。　　發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境管理實(shí)踐證明，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略目標(biāo)中發(fā)揮著核心作用，并隨著國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的變化而調(diào)整。然而，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的法律地位還不很明確，有待提升；標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容單一，有待豐富。我國(guó)的國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)還缺少指導(dǎo)實(shí)施和應(yīng)用的管理規(guī)定，如地表水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)從內(nèi)容上相當(dāng)于美國(guó)的水質(zhì)基準(zhǔn)，但缺乏環(huán)境功能分區(qū)以及防止環(huán)境質(zhì)量惡化的措施規(guī)定等相關(guān)管理內(nèi)容。我們應(yīng)站在環(huán)保戰(zhàn)略目標(biāo)的高度，認(rèn)識(shí)和發(fā)揮環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的核心作用?！　〉诙?，應(yīng)當(dāng)重新審視污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)?！　?000年4月29日，十屆全國(guó)人大第十五次會(huì)議對(duì)《大氣污染防治法》進(jìn)行了修訂，規(guī)定“超標(biāo)違法”，使大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)上升為具有強(qiáng)制約束力的環(huán)境監(jiān)督管理法律規(guī)范，“超標(biāo)違法”的思想當(dāng)然成為大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂中掌握的準(zhǔn)則。我們認(rèn)為，這也應(yīng)該成為其他強(qiáng)制性排放（控制）標(biāo)準(zhǔn)的編制準(zhǔn)則。這不僅能提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律地位，同時(shí)也將對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制（修）訂過(guò)程、批準(zhǔn)和發(fā)布程序等提出新的要求。　　當(dāng)前，我國(guó)排放標(biāo)準(zhǔn)在制定過(guò)程中存在的一些問(wèn)題，影響到其法律的嚴(yán)肅性，距離法律規(guī)范要求還有差距。首先，對(duì)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定的程序和科學(xué)依據(jù)的廣度和深度要求還沒(méi)有形成規(guī)范。雖然制定國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)和原則在法律中是明確的，即根據(jù)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。但由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行“超標(biāo)排污收費(fèi)”而非“超標(biāo)違法”制度，加之國(guó)家規(guī)劃中一些污染物總量控制目標(biāo)不具體，在確定排放限值時(shí)對(duì)必要性、科學(xué)性、合理性的綜合把握還有相當(dāng)難度。其次，就具體標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)，行業(yè)型排放標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量太少，綜合型排放標(biāo)準(zhǔn)管理面太大，受研究中投入不足的影響，對(duì)有些污染源，標(biāo)準(zhǔn)定值與經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平結(jié)合不緊密，分析論證不夠充分，執(zhí)行中存在一定難度。最后，我國(guó)有些排放標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性也值得反思。　　第三，應(yīng)研究解決排放標(biāo)準(zhǔn)不斷加嚴(yán)與信賴(lài)保護(hù)原則沖突的解決方法?！　〗?jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，我國(guó)未來(lái)幾十年將是以重化工產(chǎn)業(yè)基本特征的工業(yè)經(jīng)濟(jì)加速期，新的污染源必然不斷增加，若維持現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)不變，污染物排放也將會(huì)大幅度增加。為加強(qiáng)對(duì)污染物實(shí)施總量控制和削減戰(zhàn)略，需要不斷加嚴(yán)排放標(biāo)準(zhǔn)。因此要盡快研究解決與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的法律制度和排放標(biāo)準(zhǔn)修訂層面的問(wèn)題，例如，如何處理現(xiàn)有污染源排放標(biāo)準(zhǔn)不斷加嚴(yán)與信賴(lài)保護(hù)原則的關(guān)系等?！　〉谒模盐窄h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的管理模式轉(zhuǎn)變的策略和時(shí)機(jī)?！　TO/TBT協(xié)定要求技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)分離，技術(shù)法規(guī)是強(qiáng)制執(zhí)行的，標(biāo)準(zhǔn)是自愿遵守的。我國(guó)環(huán)境強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和自愿性環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)均按標(biāo)準(zhǔn)化模式管理，不符合WTO/TBT規(guī)定，易引起國(guó)際貿(mào)易摩擦。如何轉(zhuǎn)變觀(guān)念，實(shí)現(xiàn)環(huán)境技術(shù)法規(guī)與自愿性環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的分離，應(yīng)該掌握好策略和時(shí)機(jī)?！　〉谖澹瑖?guó)際貿(mào)易與投資帶來(lái)的污染轉(zhuǎn)移對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的挑戰(zhàn)?！　】傮w來(lái)說(shuō)，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)排放標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)寬松，還有很多生產(chǎn)工藝沒(méi)有排放標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)內(nèi)工業(yè)排放污染問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有解決，又面臨著國(guó)際污染轉(zhuǎn)移的壓力。如何平衡包括國(guó)內(nèi)企業(yè)和跨國(guó)公司的生產(chǎn)成本和國(guó)家環(huán)境要求，是擺在我們面前的兩難選擇?！　〉珡牧硗庖环矫鎭?lái)看，我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)又面對(duì)一個(gè)創(chuàng)新發(fā)展的大好機(jī)遇。第一，在國(guó)家戰(zhàn)略層次上，科學(xué)發(fā)展觀(guān)的確立為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展創(chuàng)造前所未有的機(jī)遇；第二，排放標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和引導(dǎo)走新型工業(yè)化道路進(jìn)程中的作用，日益為政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門(mén)和企業(yè)所重視；第三，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，將為環(huán)境保護(hù)提供強(qiáng)大的技術(shù)理論和物質(zhì)基礎(chǔ)，以及創(chuàng)造嚴(yán)格環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件；第四，環(huán)境友好產(chǎn)品和環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定提供了技術(shù)基礎(chǔ)；第五，作為政府職能必須承擔(dān)的環(huán)境技術(shù)法規(guī)制定的財(cái)力投入已經(jīng)增強(qiáng)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)5年工作規(guī)劃正在全面研究制定中；國(guó)家環(huán)?？偩譀Q定繼續(xù)加強(qiáng)國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)隊(duì)伍建設(shè)；科學(xué)技術(shù)部正在實(shí)施包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的三大科技戰(zhàn)略，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展戰(zhàn)略與體系建設(shè)研究課題正在推進(jìn)?！　∥覀円プ∧壳暗臋C(jī)遇，共同推進(jìn)我國(guó)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展。 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