《瞭望》文章：ISO9000幫忙政府提升效能的期待

》》》《瞭望》文章：ISO9000幫忙政府提升效能的期待-浙江認(rèn)證咨詢 　　對(duì)提高政府效能，專家學(xué)者、央地官員、中外人士，有著不同視角的期待與愿景。2007年11月13日至15日在北京召開的第四屆中歐政府高層管理論壇，主題為“行政管理體制改革與提高政府效能”，來自中國(guó)和十幾個(gè)歐盟國(guó)家的政府官員和專家學(xué)者共計(jì)四百余人，圍繞行政管理體制改革與提高政府效能進(jìn)行了多層次、多領(lǐng)域的交流，對(duì)我國(guó)政府改革的具體方向進(jìn)行全面探索。 　　民生是政府職能出發(fā)點(diǎn) 　　論壇主題報(bào)告指出，職能是政府的核心，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能則是深化行政管理體制改革的關(guān)鍵。 　　從十七大的要求看，政府要進(jìn)一步強(qiáng)化和更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，將解決民生問題放在一切工作的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。 　　與會(huì)代表認(rèn)為，完善政府公共服務(wù)職能的對(duì)策包括：推進(jìn)公共服務(wù)主體的多元化；嘗試某些領(lǐng)域公共服務(wù)的市場(chǎng)化；健全公共財(cái)政體制；創(chuàng)新公共服務(wù)方法，如對(duì)特殊困難群體量體裁衣打造“個(gè)性化服務(wù)”；促進(jìn)公共服務(wù)的分配公平，逐步縮小城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間公共資源分配上的差距。 　　基層治理生態(tài)和基層政府在公共服務(wù)的角色定位成為與會(huì)學(xué)者熱議的話題。有學(xué)者提出了城市化過程中的體制吸納問題，如村民委員會(huì)、居民委員會(huì)共治的現(xiàn)象，主張發(fā)揮不同社區(qū)組織的作用，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)。許多學(xué)者關(guān)注基層政府在新農(nóng)村建設(shè)中的角色和職能，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)成為“規(guī)劃引導(dǎo)者”、“服務(wù)提供者”和“產(chǎn)業(yè)扶持者”，特別是要促進(jìn)農(nóng)村文化和社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。 　　有學(xué)者指出，所謂服務(wù)型政府，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于民生，在密切關(guān)系群眾切身利益的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等問題上，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)主導(dǎo)責(zé)任，既要制定社會(huì)政策，提供制度保障；又要培育社會(huì)的自主性，特別是建立完善公眾參與機(jī)制。在這方面，陜西榆林的民間治沙和甘肅的參與式扶貧模式提供了有益的啟示。有學(xué)者指出，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)展與規(guī)范社會(huì)中介組織，充分發(fā)揮地方商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)民間性、自治性和服務(wù)性的特點(diǎn)，構(gòu)建非營(yíng)利組織的公共責(zé)任機(jī)制。 　　政府規(guī)模調(diào)整共識(shí) 　　政府機(jī)構(gòu)改革，一方面，要合理確定中央政府和地方各級(jí)政府的行政人員和行政支出規(guī)模，解決好政府規(guī)模大小的問題。另一方面，要調(diào)整優(yōu)化各級(jí)政府的橫向組織機(jī)構(gòu)和中央與地方政府的縱向組織機(jī)構(gòu)，解決好政府結(jié)構(gòu)形式的問題。 　　中國(guó)從中央政府到地方政府呈現(xiàn)出典型的“金字塔”式結(jié)構(gòu)，中央政府人員偏少，縣鄉(xiāng)政府人員較多，而直接提供公共服務(wù)的人員又顯然不足，這種狀況不利于強(qiáng)化中央政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及應(yīng)對(duì)各種重大危機(jī)的能力，不利于各級(jí)政府更多更好地提供公共服務(wù)，同時(shí)也不利于縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的精干和高效。 　　與會(huì)中方代表提出了許多中央政府機(jī)構(gòu)改革的構(gòu)想，例如：采用大部委設(shè)置模式、設(shè)立獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)序列、保留部分國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、裁并國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)、增強(qiáng)國(guó)務(wù)院的議事協(xié)調(diào)功能等。 　　有學(xué)者探討反思了“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”行政體制改革的實(shí)效性，指出這一改革在不少地方實(shí)際效果并不理想，不僅顯性行政成本沒有實(shí)質(zhì)性的減少，而且還導(dǎo)致了隱性行政成本的增加，認(rèn)為對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后的西部少數(shù)民族地區(qū)來說，降低基層政府的行政成本，必須從實(shí)際出發(fā)，不能盲目地推崇“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”的改革舉措。 　　歐盟學(xué)者對(duì)法國(guó)地方制度改革過程中的權(quán)力下放進(jìn)行了評(píng)估，介紹了權(quán)力下放的原則、重點(diǎn)、界限以及發(fā)展趨勢(shì)。歐盟學(xué)者特別提到了西班牙安達(dá)盧西亞地區(qū)在公共服務(wù)現(xiàn)代化方面的進(jìn)展，和荷蘭地方政府職能轉(zhuǎn)換——從管理者到合伙人、中間人和創(chuàng)業(yè)者的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)讓地方政府在較大的自由空間里運(yùn)作施政，以發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)新精神。 　　中國(guó)國(guó)家大、人口多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型，改革穩(wěn)定任務(wù)重，競(jìng)爭(zhēng)壓力很大，加上傳統(tǒng)上社會(huì)自治力量不足，因而政府的事務(wù)不可能太少，政府的職能和作用也不可能太小。因此，不可能建立一個(gè)“小政府”、“弱政府”乃至“無為政府”，當(dāng)然也不應(yīng)當(dāng)是一個(gè)“大政府”和“全能政府”，而應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)“適度規(guī)模、高效有力”的政府。 　　政府首先受制于法 　　近年來，我國(guó)突發(fā)性公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生，推動(dòng)了應(yīng)急法制的快速發(fā)展。有學(xué)者指出盡管我國(guó)應(yīng)急法制建設(shè)已取得顯著成就，但仍然存在諸多薄弱環(huán)節(jié)和現(xiàn)實(shí)問題，他們建議：首先，盡快制定出《》的實(shí)施條例及其他配套法規(guī)、規(guī)章；其次，適時(shí)制定出《食品安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《國(guó)防動(dòng)員法》《國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員法》《緊急狀態(tài)法》等有關(guān)應(yīng)急法律；再次，按照現(xiàn)代應(yīng)急法治的要求認(rèn)真清理現(xiàn)行的法律規(guī)范和制度規(guī)定；第四、通過宣傳和培訓(xùn)大力提高公務(wù)員和廣大民眾對(duì)于應(yīng)急法治的認(rèn)識(shí)，以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的施行為契機(jī)，認(rèn)真抓好應(yīng)急法制實(shí)施工作，真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)急法治的現(xiàn)實(shí)。 　　一些學(xué)者研究了《行政許可法》實(shí)施以來出現(xiàn)的新問題、新情況，分析了《行政許可法》自身的技術(shù)缺陷和實(shí)施的制度障礙，對(duì)推行行政許可相對(duì)集中辦理制度會(huì)遇到的普遍問題作了深層次思考。還有學(xué)者討論了行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)項(xiàng)目的審查深度和行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施許可的責(zé)任承擔(dān)。 　　行政督察是中國(guó)監(jiān)督行政權(quán)的重要新興方式。近年來，隨著法治政府建設(shè)的加快，行政督察日益受到關(guān)注和重視。中央啟動(dòng)土地督察和環(huán)保督察后，一系列圍繞土地、環(huán)保、安全生產(chǎn)、建筑建設(shè)行政督察行動(dòng)迅速開展。有學(xué)者探討了行政督查的內(nèi)涵、在我國(guó)行政監(jiān)督體系中的位置、我國(guó)目前行政督查的基本情況，研究了土地和環(huán)保督查的運(yùn)行框架體系，如法律依據(jù)、主體、權(quán)力來源、職責(zé)權(quán)限以及督察自身的監(jiān)督等問題。 　　保證法律真正得到普遍遵守和嚴(yán)格執(zhí)行，政府必須首先受制于法，行政權(quán)必須受到全方位、全過程的嚴(yán)格監(jiān)督和制約。這是所有與會(huì)人員的共識(shí)。 　　績(jī)效評(píng)估促政府少花錢 　　政府績(jī)效評(píng)估是指對(duì)政府履行職能、完成工作任務(wù)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的過程、實(shí)績(jī)和效果進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)。目前，我國(guó)一些地方開展了政府績(jī)效評(píng)估方面的探索，但總體上看這項(xiàng)工作尚屬起步階段，還缺乏科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的評(píng)估程序。 　　一些學(xué)者分析了當(dāng)前地方政府存在的績(jī)效評(píng)估的形式化問題，如評(píng)估價(jià)值扭曲、評(píng)估主體單一、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)片面等。許多學(xué)者主張借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在政府績(jī)效管理方面較為成熟的理念和方法，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，把政府績(jī)效管理納入到行政管理改革過程中，建立健全政府績(jī)效評(píng)估體系。 　　具體而言，首先，建立評(píng)估信息保真機(jī)制，如創(chuàng)新統(tǒng)計(jì)制度，健全信息甄別制度，完善統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量保證體系等；其次，建立多元評(píng)估主體體系，完善公眾參與和專家評(píng)估機(jī)制，科學(xué)確定評(píng)估權(quán)重，扶持獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展；再次，構(gòu)建評(píng)估約束機(jī)制，對(duì)評(píng)估進(jìn)行信度、效度檢驗(yàn)，完善評(píng)估責(zé)任、評(píng)估申訴和評(píng)估監(jiān)督機(jī)制；最后，探索政府績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)立績(jī)效目標(biāo)，創(chuàng)新績(jī)效管理方式、方法和手段，如引入360度考核、導(dǎo)入平衡記分卡、對(duì)地方政府進(jìn)行星級(jí)評(píng)估、在地方公共部門導(dǎo)入ISO9000質(zhì)量管理體系等。還有學(xué)者建議以“社會(huì)公平、幸福指數(shù)、法治政府”作為評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)地方政府績(jī)效的基本指標(biāo)。 　　行政成本是政府績(jī)效管理的核心內(nèi)容。有學(xué)者指出，我國(guó)政府行政成本居高不下的主要原因，在于政府績(jī)效考核的“GDP化”傾向、由政府買單的決策失誤和公務(wù)員的職務(wù)消費(fèi)等。一些學(xué)者提出，建設(shè)節(jié)約型政府，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)人、財(cái)、物的成本控制，主要措施包括：加強(qiáng)教育培訓(xùn)、做好節(jié)約工作、健全財(cái)政預(yù)算機(jī)制、完善政府采購(gòu)、推進(jìn)職務(wù)消費(fèi)的制度化、構(gòu)建企業(yè)化政府機(jī)關(guān)、加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)的研究與應(yīng)用等。 　　強(qiáng)化政府執(zhí)行力 　　責(zé)任政府的含義有二：一是政府向人民負(fù)責(zé)，向人民代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。二是政府向法律負(fù)責(zé)，法律賦予政府行政職權(quán)，同時(shí)規(guī)定政府行使職權(quán)的方式和程序，政府必須依法行政。否則，政府和政府工作人員即要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。 　　有學(xué)者認(rèn)為，行政問責(zé)制既是一套民主體系，又是一套責(zé)任體系；既是一套道德體系，又是一套法治體系。它的主要功能在于事后懲戒、事前預(yù)防以及警示教育。 　　目前，我國(guó)行政問責(zé)制還處于起步階段，各地的發(fā)展不平衡。有學(xué)者提出進(jìn)一步完善行政問責(zé)制應(yīng)當(dāng)把準(zhǔn)以下著力點(diǎn)：?jiǎn)栘?zé)依據(jù)的法制化、問責(zé)制度的系統(tǒng)化、問責(zé)程序的規(guī)范化、問責(zé)動(dòng)力的經(jīng)?；?、問責(zé)主體的多元化、問責(zé)范圍的擴(kuò)大化、問責(zé)形式的多樣化、問責(zé)啟動(dòng)的程序化、公眾參與的積極化、問責(zé)氛圍的文化化。 　　行政問責(zé)制的創(chuàng)新之處在于，把純粹的下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)變成政府官員對(duì)人民負(fù)責(zé)。行政問責(zé)制應(yīng)當(dāng)成為推動(dòng)公民政治參與的契機(jī)與制度平臺(tái)。有學(xué)者探討了行政問責(zé)與公民參與的互動(dòng)關(guān)系，分析了我國(guó)公民參與行政問責(zé)存在的障礙和問題，如責(zé)任文化建設(shè)滯后，公民參與問責(zé)的意識(shí)、動(dòng)力不足，缺乏有效的參與問責(zé)渠道和積極的民意回應(yīng)機(jī)制等，并提出了相應(yīng)對(duì)策。 　　實(shí)行政府問責(zé)制是提高政府執(zhí)行力的有效途徑之一。對(duì)任何一個(gè)政府而言，執(zhí)行力就是生命力；對(duì)于不同地區(qū)的政府而言，執(zhí)行力就是競(jìng)爭(zhēng)力。 　　有學(xué)者分析了目前地方政府執(zhí)行力面臨的“有令不行，有禁不止”，曲解政策，執(zhí)行走樣，執(zhí)行成本過高，執(zhí)行效率低下，公共政策缺乏有效的執(zhí)行技巧，政策執(zhí)行欠缺評(píng)估、反饋和修正機(jī)制等問題及成因，主張從以下方面破解地方政府執(zhí)行力的難題：理順中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系；減少政府的執(zhí)行層級(jí)，打破政府部門壁壘；加強(qiáng)行政法制監(jiān)督和責(zé)任追究制度；培育政府管理文化和公共倫理價(jià)值觀等. 　　一如十六屆的做法，十七屆中共中央政治局的首次集體學(xué)習(xí)同樣關(guān)乎法治，具體題目是“完善法律體系和全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略?！? 　　根據(jù)執(zhí)政黨的既定目標(biāo)，距2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的目標(biāo)已只剩三年時(shí)間。目前已具備怎樣的基礎(chǔ)，又將如何完善？ 　　越來越多的中國(guó)政府行政部門開始在建設(shè)和諧社會(huì)、法治政府的背景下，積極探索不具有行政強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)、行政鼓勵(lì)等柔性管理方式，并逐漸積累經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)法治政府與和諧社會(huì)的構(gòu)建。柔性管理正在中國(guó)進(jìn)入實(shí)踐階段。

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