服務外包解電子政務運維難題

電子政務系統(tǒng)的運維外包正在被越來越多的政府部門采用，但政府部門的外包管理和風險控制能力亟待提高，同時也急需出臺相關的政策規(guī)范。iso9000認證

服務外包解電子政務運維難題

■ 北京大學數字中國研究院 孫強 孟秀轉 王嵐生

我國大多數地方的電子政務建設正在從覆蓋政府業(yè)務階段向與政府業(yè)務融合以全面支撐服務型政府建設階段過渡。到目前為止，政府部門的核心業(yè)務系統(tǒng)大多數也已進入應用維護階段，城市管理和公共服務對信息化的依存度大幅增長，公眾對政府信息服務的需求日趨迫切，這些都對城市管理和公共服務提出了更高要求，也讓電子政務運維管理工作遇到了前所未有的新挑戰(zhàn)。受相關政府部門委托，北京大學數字中國研究院聯合ITGov中國IT治理研究中心等機構，選取有代表性的若干樣本城市對電子政務運維管理和外包情況進行了深入的調研，在現狀總結和問題分析的基礎上提出了有針對性的對策建議。

電子政務運維現狀

1. 我國電子政務發(fā)展正處在由建設向運維轉型的時期。

我國主要地區(qū)已經基本完成電子政務內外網建設、政府門戶網站建設和主要應用系統(tǒng)的開發(fā); 從資金投入來看，也已進入建設轉運維階段。以某副省級城市為例，2001年到2010年，建設資金與運行維護資金都呈上升趨勢，但從2007年開始，運行維護資金呈現加速上揚態(tài)勢，而與此同時，運行維護資金相對于建設資金的比重卻呈現下降的趨勢，說明建設資金與運維資金比例失調，這迫切要求電子政務的運維規(guī)劃和管理必須更科學，從而提升運維績效。

2. 電子政務運維以系統(tǒng)、網絡運維管理為主。

電子政務的運維管理主要分為三個階段: 一是硬件為主的設備維護管理階段; 二是系統(tǒng)和技術管理為主的系統(tǒng)、網絡運維管理階段; 三是滿足服務型政府需要為主的服務管理階段。前兩階段是面向信息技術與設備的，第三階段是以電子政務推動政府公共服務與提高社會管理水平為主。

我們對三個樣本城市信息化運維費用的研究表明，約有80%的運維資金用于系統(tǒng)和網絡運維， 約有20%的運維資金用于各單位終端運維，極少數部門的信息系統(tǒng)開始進入業(yè)務整合和應用創(chuàng)新的更高階段。

3. 運維保障情況。

據不完全統(tǒng)計，樣本城市政府部門信息化工作人員既要負責項目建設管理，又要負責系統(tǒng)運維管理。多數部門處于初級的運維管理狀態(tài)，在運維管理模式、管理規(guī)范、管理流程和技術支撐方面，還沒有構建起一個綜合的運維管理體系。對網絡、設備、系統(tǒng)、用戶等的管理和服務是分散的、不關聯的，沒有實現數據、信息和知識庫的共享，沒有實現規(guī)范化和流程化。因此，管理和服務是粗粒度、低效率的，這種管理模式越來越難以適應政務信息化的發(fā)展要求。盡管有些部門領導認為運維比建設更重要，但內部運維力量不足。相當部分人員對運維標準與規(guī)范未聽說或者了解不多，僅有少數部門（如工商、地稅）制定了電子政務運維相關制度規(guī)范。

調查發(fā)現為樣本城市提供運維服務的企業(yè)有上百家，但絕大多數企業(yè)僅提供設備運維、系統(tǒng)和網絡運維，幾乎所有運維服務企業(yè)都沒有運維服務國際資質（如ISO20000證書）。

探索中的

運維服務外包

電子政務外包是將政府電子政務規(guī)劃、建設、運維等過程中的某一個或幾個環(huán)節(jié)交給專業(yè)第三方機構完成。因此電子政務外包按內容分為規(guī)劃咨詢外包、建設外包和運維外包。我國電子政務建設外包市場相對成熟，電子政務建設項目基本實現全部外包（個別特殊情況的政府部門除外），而運維外包正在探索中，管理咨詢外包則還處在起步階段。

1. 建設外包相對成熟。

按照市場生命周期理論，一個市場的發(fā)展往往要經歷市場孕育期、市場形成期、市場發(fā)展期和市場成熟期幾個階段。一個相對完整的市場應該包括甲方（建設單位）、乙方（承建單位）、第三方（咨詢、監(jiān)理或審計方）以及外部政策環(huán)境。

樣本城市全部實現了信息化工程項目從規(guī)劃、咨詢到立項、招標投標、監(jiān)理、驗收和績效評估的全過程協同管理，并制訂了一系列工程項目建設管理制度。信息工程建設外包實行供應商準入制度，建立淘汰機制，有效地保障了電子政務建設管理工作的有序開展。

與此同時，電子政務運維及外包管理規(guī)章制度體系的健全狀況與規(guī)劃和建設階段形成鮮明反差。因此，加強電子政務運維外包管理辦法、制度和規(guī)范研究，是當前迫切需要解決的難題。

2. 運維外包處在探索階段。

根據對樣本城市的調查統(tǒng)計，平均有65%的政府部門的電子政務系統(tǒng)運維模式采用外包，但是只有不到10%的政府部門建立了運維管理體系，更缺乏統(tǒng)一的運維知識體系。

目前，電子政務運維外包模式一般有以下兩種:

一是“誰建設，誰維護”，即由原建設商負責運維，此模式最為普遍; 二是建設、運維分開外包，由專業(yè)化的運維企業(yè)負責運維或自行運維。但運維費基本上在財政方面無支出科目，主要由日常公用經費、項目建設費或其他專項資金中支出，即信息系統(tǒng)建設經費和運維費列支邊界不清。

承擔運維工作的企業(yè)多數是由建設企業(yè)轉為運維服務企業(yè)，專業(yè)承擔運維服務的企業(yè)很少，負責為政府提供終端運維服務、系統(tǒng)網絡服務、應用服務和安全服務。48%的部門認為企業(yè)的服務水平不能滿足需要，甚至“部分企業(yè)員工的技術水平還不如一般公務員”。

運維和外包存在的問題

1. 對運維外包的認識不到位，導致“該干的沒干好，不該干的也沒干好”。

電子政務建設外包已經被廣泛認可，外包充分發(fā)揮社會力量和專業(yè)優(yōu)勢，加快了電子政務的建設發(fā)展速度，但是對運維是否外包，包什么、如何包認識不到位。

部分政府部門擔心外包后管理和費用失控，業(yè)務數據失密，形成對外包企業(yè)的依賴，外包導致本部門或者個人飯碗不保，信息化部門空殼化和邊緣化等，對外包態(tài)度不積極甚至抵制。

部門自行運維導致內部技術人員到處“救火”，自身素質難以提高，無法解決日益復雜、專業(yè)性越來越強的運維問題; 同時，本應由信息化部門完成的信息資源管理、運維監(jiān)管、安全保密督查、信息化統(tǒng)籌規(guī)劃、政府職能信息化支撐則無暇顧及。

伴隨大量的涉及國計民生的業(yè)務系統(tǒng)投入運行，對網絡和系統(tǒng)的安全可靠性要求越來越高，運維的工作量越來越大，政府部門迫切需要專注于核心業(yè)務的信息化支撐，外包是必然的趨勢。但所有外包都是有風險的，關鍵在于提高部門運維外包管理能力和風險控制能力，以充分發(fā)揮社會力量，做好運維工作，讓政府解放自己，做好政府該做的事。

2. 產品和服務供求關系不平衡。

我國電子政務硬件和網絡建設投入正逐步減少，建設需求主要集中在應用系統(tǒng)開發(fā)和服務上，電子政務系統(tǒng)開發(fā)要求日益專業(yè)化。目前，在參與應用系統(tǒng)建設的企業(yè)中，由系統(tǒng)集成企業(yè)轉型的占大多數，大多數企業(yè)只承擔某一家政府部門的某一個系統(tǒng)開發(fā)，業(yè)務系統(tǒng)開發(fā)標準化、模塊化、可復用程度低，軟件方案設計上存在重大缺陷，軟件可用性大打折扣。同時，企業(yè)自身技術實力和內部管理存在問題，對政府需求理解不夠準確，能提供電子政務特色的軟件產品少?？傊布途W絡建設、技術含量不高的應用系統(tǒng)開發(fā)和服務供給大于需求，針對政府行業(yè)特性的特色服務則不能滿足需求。

在電子政務運維外包領域也存在供求結構不平衡現象，運維外包市場提供低端設備運維管理、系統(tǒng)與網絡運維的企業(yè)多，提供高端應用服務和規(guī)劃、管理咨詢、安全管理服務的企業(yè)少。

3. 電子政務帶動信息產業(yè)和自主創(chuàng)新發(fā)展的潛力還沒有完全發(fā)揮。

在當前的經濟環(huán)境下，電子政務建設為經濟增長和增加就業(yè)提供了一定的空間，特別是運行維護的外包可以為社會提供較多的就業(yè)崗位。根據廣東省一家較大規(guī)模運維外包企業(yè)的測算，政府每提供6萬元的運維外包服務項目，就可增加1個就業(yè)崗位，據此推算，1億元的運行維護外包將可解決超過1500人的就業(yè)。另外，政府通過服務外包的引導，企業(yè)為降低成本，也會將相關服務外包出去，為我國現代信息服務業(yè)的發(fā)展提供較大的發(fā)展空間，進而拉動經濟增長和增加多層次就業(yè)機會（外包產業(yè)可提供高、中、低層次的就業(yè)機會，是增加高校畢業(yè)生就業(yè)機會的重要途徑）。

4. 外包企業(yè)服務能力不足。

據相關機構對信息化運維企業(yè)的研究分析，發(fā)現目前我國外包企業(yè)服務能力普遍存在對政府業(yè)務不熟悉、管理能力差、自主創(chuàng)新能力弱等問題。

（1）外包企業(yè)對政府業(yè)務不熟悉，服務產品同質低端化，缺乏面向電子政務的針對性服務。如絕大多數運維企業(yè)提供終端設備以及系統(tǒng)網絡運維服務，而高端的政務應用服務與安全服務卻少有企業(yè)有能力提供。

（2）外包企業(yè)管理能力需要繼續(xù)加強。外包企業(yè)在人員管理、質量管理、知識管理等各方面距真正的規(guī)范化管理還有明顯的差距。其中運維外包企業(yè)相對更弱，很少有運維外包企業(yè)通過了國際IT服務管理體系（如ISO20000）認證。管理能力問題引發(fā)一系列服務能力問題，如很多企業(yè)人員變動頻繁，導致服務質量不穩(wěn)定，加大了安全風險。

（3）企業(yè)自主創(chuàng)新能力有待增強。在新技術、新服務研發(fā)上投入不足，自主創(chuàng)新能力普遍不強，多數企業(yè)只能跟風模仿，提供利潤較低的產業(yè)鏈下游服務。如此惡性循環(huán)既影響服務外包產業(yè)的健康發(fā)展，也影響電子政務建設效益與服務效果。

5. 政府部門外包管理和風險控制能力有待提高。

政府部門對電子政務外包管理和風險控制，通常從幾個方面著手，包括合同保護、外包操作規(guī)范性的審查、重大事件處理機制、數據安全、人員管理、訪問控制、違規(guī)報告和跟蹤、績效管理以及外包的范圍。

根據統(tǒng)計，樣本城市各政府部門在外包項目各階段均不同程度存在問題。具體如下:

在建設階段，突出特點是盲目追求建設的速度，以提前上線為業(yè)績，片面追求在功能上滿足業(yè)務的需要，忽視可用性互操作性、邏輯性等非功能需求，忽視控制和安全的需要，部分單位需求不明確，在條件不成熟的情況下盲目立項，合同要素缺乏、合同定價不科學，招投標不規(guī)范不透明，需求隨意變更，缺少對外包商工作的監(jiān)督檢查和績效考核等。

部分單位為了節(jié)省開支，對開發(fā)商知識產權侵權行為聽之任之。企業(yè)為了獲得較多的利潤，在軟件的開發(fā)、許可權購買以及升級中，有時會采用盜版軟件或無償地占用已申請了專利保護的技術，使系統(tǒng)在升級、維護、售后服務等方面存在隱患，可能導致系統(tǒng)的功能下降，并有被卷入訴訟或面臨系統(tǒng)癱瘓的危險。

在建設轉運維階段，缺乏建設轉運維的可回溯性控制工具，信息系統(tǒng)、信息資產與核心業(yè)務要素間的關系缺乏規(guī)范明確，驗收階段運維方案和維保方案不夠完善，工程建設項目檔案管理不健全，不重視驗收前的使用培訓，建設轉運維界限模糊等。

由于建設階段僅關注滿足業(yè)務功能需要，對風險管理和安全控制考慮不夠，部門普遍對運維準備不足等，造成電子政務風險逐步轉移集中至運維階段。如缺乏標準化、規(guī)范化、主動式的治理型運維外包管理體系; 運維人員和用戶權限管理存在極大風險，開發(fā)人員或用戶越權進入生產環(huán)境進行操作; 缺失外包商準入資質和退出機制，特別是沒有統(tǒng)一的對運維人員的資質要求; 受利潤少、開發(fā)人員流動等因素影響，開發(fā)商無能力或不予支持系統(tǒng)后期的運行維護; “條塊分割”式的建設導致政府部門不得不面對多家外包商，但其管理協調較難; 缺少嚴格規(guī)范的外包合同來明確雙方權責，且沒有相應的安全保障和重大事故處置機制，出現事故后的技術和管理責任判定沒有規(guī)范的機制，臨時被動應付; 缺少運維服務監(jiān)控與績效評價機制，不能及時發(fā)現問題，并采取措施。

6. 相關政策規(guī)范亟待完善。

政府部門作為國家行政管理部門，引導產業(yè)發(fā)展、規(guī)范市場行為是其主要職責之一。目前，政府尚缺少細化的運維外包服務產業(yè)發(fā)展政策，政府支持力度不夠，缺乏運維外包企業(yè)市場準入資質管理、服務監(jiān)管與評價機制以及服務管理的標準規(guī)范，難以保證服務質量。

這些問題若得到有效解決，將實現企業(yè)和政府雙贏，不僅降低電子政務運維外包風險，發(fā)揮電子政務建設效果，亦將帶動和引導現代信息服務業(yè)的發(fā)展，否則，將制約外包市場發(fā)展，電子政務也將面臨巨大風險。

鏈    接

加強電子政務運維管理的三個建議

當前，以服務外包為主要特征的新一輪國際產業(yè)結構調整方興未艾，而我國發(fā)達地區(qū)主要城市已經具有較好地發(fā)展軟件與服務外包產業(yè)的基礎和優(yōu)勢，如政府的高度重視和支持，良好的產業(yè)政策環(huán)境，豐富的高素質、較低成本的人力資源，較為完善的基礎設施等都為軟件與運維服務外包產業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。為進一步推進外包工作，筆者提出如下建議:

1. 科學發(fā)展運維服務外包產業(yè)，轉變政府信息化部門職能。

科學發(fā)展運維服務外包產業(yè)，提升運維管理的專業(yè)化、社會化服務水平, 建立政府和企業(yè)之間新型信息化合作伙伴關系。建議信息化部門要加快部門轉型，由傳統(tǒng)的網絡維護、需求分析、項目建設與推廣管理轉向信息化統(tǒng)籌規(guī)劃、信息資源管理、項目整體管理、核心業(yè)務運行風險監(jiān)管、安全保密督查、政府決策支撐、業(yè)務流程優(yōu)化、政府管理創(chuàng)新支撐，提升全局性大系統(tǒng)建設和政務信息化支撐等領域的管理能力，強化信息化管理的政務職能，全面提升城市管理和公共服務的水平。

2. 研究制定服務外包產業(yè)扶持政策，重點扶持一批服務外包企業(yè)。

建議在對政府部門和運維服務外包企業(yè)開展調研的基礎上，研究制定運維服務外包產業(yè)扶持政策，重點扶持一批運維服務外包企業(yè)，并建立軟件與信息服務外包公共支撐平臺，創(chuàng)立電子政務運維外包公共品牌; 有效地整合和配置各主要軟件與外包企業(yè)的公共技術服務資源，提供涵蓋共性技術支撐、集約化運維服務、知識產權保護、人才培訓服務、公共品牌建設與市場推廣在內的各項公共服務，形成支撐產業(yè)發(fā)展的公共服務體系，從而促進產業(yè)資源共享與高效利用，推動服務外包產業(yè)發(fā)展邁上新的臺階。

建議財政、稅收、知識產權等相關部門聯合制定運維和服務外包產業(yè)扶持政策，引導并扶持成立地區(qū)性“電子政務運維外包產業(yè)聯盟”，通過政府有關部門定期或不定期向企業(yè)提供重要的政府采購信息，對企業(yè)進行政府業(yè)務架構和行政管理知識培訓，建立運維服務企業(yè)準入資質和退出機制，設立統(tǒng)一的運維人員上崗資質要求，鼓勵優(yōu)先為政府提供服務，發(fā)揮電子政務帶動信息產業(yè)自主創(chuàng)新發(fā)展的潛力，帶動整個產業(yè)鏈的發(fā)展，促進現代服務業(yè)的發(fā)展。

3. 研究制定電子政務運維管理規(guī)范、運維管理知識體系以及服務外包監(jiān)督管理機制。

做出外包決策不僅僅是為了獲得市場化專業(yè)服務，更是一個戰(zhàn)略性決策。外包的基本原則是，當所提供的服務轉移時，問責制仍然必須掌握在甲方的職權范圍內。甲方必須確保風險得到管理，外包企業(yè)才有能力持續(xù)交付價值。因此，運維管理規(guī)范的制定及執(zhí)行的所有權必須掌握在甲方的職權范圍內。

因此，建議開展電子政務運維管理規(guī)范、運維費預算標準、外包管理辦法和運維費管理辦法的研究制定工作，加快出臺服務外包標準，制定運維和外包監(jiān)督評價機制，嚴格劃分外包管理責任，建立運維重大事故問責制和重大問題質詢制，核心政務系統(tǒng)的風險管理機制等。

根據電子政務運維管理規(guī)范，要求各部門梳理運維工作涉及的信息系統(tǒng)、軟硬件資產等對象，做好與財政固定資產管理工作的銜接，為運維費用的編制、申請和審核提供支持; 開展電子政務運維管理風險大檢查; 適時開展電子政務運維規(guī)劃和運維管理工具軟件的試點工作，為政府部門開展電子政務運維與外包管理積累經驗; 規(guī)范運維管理軟件的選型、采購和測試工作，扶持運維外包企業(yè)和運維管理軟件開發(fā)企業(yè)的成長與發(fā)展，推動我國電子政務發(fā)展再上新臺階。

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