服務(wù)外包解電子政務(wù)運維難題

電子政務(wù)系統(tǒng)的運維外包正在被越來越多的政府部門采用，但政府部門的外包管理和風(fēng)險控制能力亟待提高，同時也急需出臺相關(guān)的政策規(guī)范。iso9000認(rèn)證

服務(wù)外包解電子政務(wù)運維難題

■ 北京大學(xué)數(shù)字中國研究院 孫強 孟秀轉(zhuǎn) 王嵐生

我國大多數(shù)地方的電子政務(wù)建設(shè)正在從覆蓋政府業(yè)務(wù)階段向與政府業(yè)務(wù)融合以全面支撐服務(wù)型政府建設(shè)階段過渡。到目前為止，政府部門的核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)大多數(shù)也已進入應(yīng)用維護階段，城市管理和公共服務(wù)對信息化的依存度大幅增長，公眾對政府信息服務(wù)的需求日趨迫切，這些都對城市管理和公共服務(wù)提出了更高要求，也讓電子政務(wù)運維管理工作遇到了前所未有的新挑戰(zhàn)。受相關(guān)政府部門委托，北京大學(xué)數(shù)字中國研究院聯(lián)合ITGov中國IT治理研究中心等機構(gòu)，選取有代表性的若干樣本城市對電子政務(wù)運維管理和外包情況進行了深入的調(diào)研，在現(xiàn)狀總結(jié)和問題分析的基礎(chǔ)上提出了有針對性的對策建議。

電子政務(wù)運維現(xiàn)狀

1. 我國電子政務(wù)發(fā)展正處在由建設(shè)向運維轉(zhuǎn)型的時期。

我國主要地區(qū)已經(jīng)基本完成電子政務(wù)內(nèi)外網(wǎng)建設(shè)、政府門戶網(wǎng)站建設(shè)和主要應(yīng)用系統(tǒng)的開發(fā); 從資金投入來看，也已進入建設(shè)轉(zhuǎn)運維階段。以某副省級城市為例，2001年到2010年，建設(shè)資金與運行維護資金都呈上升趨勢，但從2007年開始，運行維護資金呈現(xiàn)加速上揚態(tài)勢，而與此同時，運行維護資金相對于建設(shè)資金的比重卻呈現(xiàn)下降的趨勢，說明建設(shè)資金與運維資金比例失調(diào)，這迫切要求電子政務(wù)的運維規(guī)劃和管理必須更科學(xué)，從而提升運維績效。

2. 電子政務(wù)運維以系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)運維管理為主。

電子政務(wù)的運維管理主要分為三個階段: 一是硬件為主的設(shè)備維護管理階段; 二是系統(tǒng)和技術(shù)管理為主的系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)運維管理階段; 三是滿足服務(wù)型政府需要為主的服務(wù)管理階段。前兩階段是面向信息技術(shù)與設(shè)備的，第三階段是以電子政務(wù)推動政府公共服務(wù)與提高社會管理水平為主。

我們對三個樣本城市信息化運維費用的研究表明，約有80%的運維資金用于系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)運維， 約有20%的運維資金用于各單位終端運維，極少數(shù)部門的信息系統(tǒng)開始進入業(yè)務(wù)整合和應(yīng)用創(chuàng)新的更高階段。

3. 運維保障情況。

據(jù)不完全統(tǒng)計，樣本城市政府部門信息化工作人員既要負(fù)責(zé)項目建設(shè)管理，又要負(fù)責(zé)系統(tǒng)運維管理。多數(shù)部門處于初級的運維管理狀態(tài)，在運維管理模式、管理規(guī)范、管理流程和技術(shù)支撐方面，還沒有構(gòu)建起一個綜合的運維管理體系。對網(wǎng)絡(luò)、設(shè)備、系統(tǒng)、用戶等的管理和服務(wù)是分散的、不關(guān)聯(lián)的，沒有實現(xiàn)數(shù)據(jù)、信息和知識庫的共享，沒有實現(xiàn)規(guī)范化和流程化。因此，管理和服務(wù)是粗粒度、低效率的，這種管理模式越來越難以適應(yīng)政務(wù)信息化的發(fā)展要求。盡管有些部門領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為運維比建設(shè)更重要，但內(nèi)部運維力量不足。相當(dāng)部分人員對運維標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范未聽說或者了解不多，僅有少數(shù)部門（如工商、地稅）制定了電子政務(wù)運維相關(guān)制度規(guī)范。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)為樣本城市提供運維服務(wù)的企業(yè)有上百家，但絕大多數(shù)企業(yè)僅提供設(shè)備運維、系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)運維，幾乎所有運維服務(wù)企業(yè)都沒有運維服務(wù)國際資質(zhì)（如ISO20000證書）。

探索中的

運維服務(wù)外包

電子政務(wù)外包是將政府電子政務(wù)規(guī)劃、建設(shè)、運維等過程中的某一個或幾個環(huán)節(jié)交給專業(yè)第三方機構(gòu)完成。因此電子政務(wù)外包按內(nèi)容分為規(guī)劃咨詢外包、建設(shè)外包和運維外包。我國電子政務(wù)建設(shè)外包市場相對成熟，電子政務(wù)建設(shè)項目基本實現(xiàn)全部外包（個別特殊情況的政府部門除外），而運維外包正在探索中，管理咨詢外包則還處在起步階段。

1. 建設(shè)外包相對成熟。

按照市場生命周期理論，一個市場的發(fā)展往往要經(jīng)歷市場孕育期、市場形成期、市場發(fā)展期和市場成熟期幾個階段。一個相對完整的市場應(yīng)該包括甲方（建設(shè)單位）、乙方（承建單位）、第三方（咨詢、監(jiān)理或?qū)徲嫹剑┮约巴獠空攮h(huán)境。

樣本城市全部實現(xiàn)了信息化工程項目從規(guī)劃、咨詢到立項、招標(biāo)投標(biāo)、監(jiān)理、驗收和績效評估的全過程協(xié)同管理，并制訂了一系列工程項目建設(shè)管理制度。信息工程建設(shè)外包實行供應(yīng)商準(zhǔn)入制度，建立淘汰機制，有效地保障了電子政務(wù)建設(shè)管理工作的有序開展。

與此同時，電子政務(wù)運維及外包管理規(guī)章制度體系的健全狀況與規(guī)劃和建設(shè)階段形成鮮明反差。因此，加強電子政務(wù)運維外包管理辦法、制度和規(guī)范研究，是當(dāng)前迫切需要解決的難題。

2. 運維外包處在探索階段。

根據(jù)對樣本城市的調(diào)查統(tǒng)計，平均有65%的政府部門的電子政務(wù)系統(tǒng)運維模式采用外包，但是只有不到10%的政府部門建立了運維管理體系，更缺乏統(tǒng)一的運維知識體系。

目前，電子政務(wù)運維外包模式一般有以下兩種:

一是“誰建設(shè)，誰維護”，即由原建設(shè)商負(fù)責(zé)運維，此模式最為普遍; 二是建設(shè)、運維分開外包，由專業(yè)化的運維企業(yè)負(fù)責(zé)運維或自行運維。但運維費基本上在財政方面無支出科目，主要由日常公用經(jīng)費、項目建設(shè)費或其他專項資金中支出，即信息系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)費和運維費列支邊界不清。

承擔(dān)運維工作的企業(yè)多數(shù)是由建設(shè)企業(yè)轉(zhuǎn)為運維服務(wù)企業(yè)，專業(yè)承擔(dān)運維服務(wù)的企業(yè)很少，負(fù)責(zé)為政府提供終端運維服務(wù)、系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、應(yīng)用服務(wù)和安全服務(wù)。48%的部門認(rèn)為企業(yè)的服務(wù)水平不能滿足需要，甚至“部分企業(yè)員工的技術(shù)水平還不如一般公務(wù)員”。

運維和外包存在的問題

1. 對運維外包的認(rèn)識不到位，導(dǎo)致“該干的沒干好，不該干的也沒干好”。

電子政務(wù)建設(shè)外包已經(jīng)被廣泛認(rèn)可，外包充分發(fā)揮社會力量和專業(yè)優(yōu)勢，加快了電子政務(wù)的建設(shè)發(fā)展速度，但是對運維是否外包，包什么、如何包認(rèn)識不到位。

部分政府部門擔(dān)心外包后管理和費用失控，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)失密，形成對外包企業(yè)的依賴，外包導(dǎo)致本部門或者個人飯碗不保，信息化部門空殼化和邊緣化等，對外包態(tài)度不積極甚至抵制。

部門自行運維導(dǎo)致內(nèi)部技術(shù)人員到處“救火”，自身素質(zhì)難以提高，無法解決日益復(fù)雜、專業(yè)性越來越強的運維問題; 同時，本應(yīng)由信息化部門完成的信息資源管理、運維監(jiān)管、安全保密督查、信息化統(tǒng)籌規(guī)劃、政府職能信息化支撐則無暇顧及。

伴隨大量的涉及國計民生的業(yè)務(wù)系統(tǒng)投入運行，對網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)的安全可靠性要求越來越高，運維的工作量越來越大，政府部門迫切需要專注于核心業(yè)務(wù)的信息化支撐，外包是必然的趨勢。但所有外包都是有風(fēng)險的，關(guān)鍵在于提高部門運維外包管理能力和風(fēng)險控制能力，以充分發(fā)揮社會力量，做好運維工作，讓政府解放自己，做好政府該做的事。

2. 產(chǎn)品和服務(wù)供求關(guān)系不平衡。

我國電子政務(wù)硬件和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投入正逐步減少，建設(shè)需求主要集中在應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)和服務(wù)上，電子政務(wù)系統(tǒng)開發(fā)要求日益專業(yè)化。目前，在參與應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)的企業(yè)中，由系統(tǒng)集成企業(yè)轉(zhuǎn)型的占大多數(shù)，大多數(shù)企業(yè)只承擔(dān)某一家政府部門的某一個系統(tǒng)開發(fā)，業(yè)務(wù)系統(tǒng)開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化、可復(fù)用程度低，軟件方案設(shè)計上存在重大缺陷，軟件可用性大打折扣。同時，企業(yè)自身技術(shù)實力和內(nèi)部管理存在問題，對政府需求理解不夠準(zhǔn)確，能提供電子政務(wù)特色的軟件產(chǎn)品少?？傊?，硬件和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、技術(shù)含量不高的應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)和服務(wù)供給大于需求，針對政府行業(yè)特性的特色服務(wù)則不能滿足需求。

在電子政務(wù)運維外包領(lǐng)域也存在供求結(jié)構(gòu)不平衡現(xiàn)象，運維外包市場提供低端設(shè)備運維管理、系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)運維的企業(yè)多，提供高端應(yīng)用服務(wù)和規(guī)劃、管理咨詢、安全管理服務(wù)的企業(yè)少。

3. 電子政務(wù)帶動信息產(chǎn)業(yè)和自主創(chuàng)新發(fā)展的潛力還沒有完全發(fā)揮。

在當(dāng)前的經(jīng)濟環(huán)境下，電子政務(wù)建設(shè)為經(jīng)濟增長和增加就業(yè)提供了一定的空間，特別是運行維護的外包可以為社會提供較多的就業(yè)崗位。根據(jù)廣東省一家較大規(guī)模運維外包企業(yè)的測算，政府每提供6萬元的運維外包服務(wù)項目，就可增加1個就業(yè)崗位，據(jù)此推算，1億元的運行維護外包將可解決超過1500人的就業(yè)。另外，政府通過服務(wù)外包的引導(dǎo)，企業(yè)為降低成本，也會將相關(guān)服務(wù)外包出去，為我國現(xiàn)代信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供較大的發(fā)展空間，進而拉動經(jīng)濟增長和增加多層次就業(yè)機會（外包產(chǎn)業(yè)可提供高、中、低層次的就業(yè)機會，是增加高校畢業(yè)生就業(yè)機會的重要途徑）。

4. 外包企業(yè)服務(wù)能力不足。

據(jù)相關(guān)機構(gòu)對信息化運維企業(yè)的研究分析，發(fā)現(xiàn)目前我國外包企業(yè)服務(wù)能力普遍存在對政府業(yè)務(wù)不熟悉、管理能力差、自主創(chuàng)新能力弱等問題。

（1）外包企業(yè)對政府業(yè)務(wù)不熟悉，服務(wù)產(chǎn)品同質(zhì)低端化，缺乏面向電子政務(wù)的針對性服務(wù)。如絕大多數(shù)運維企業(yè)提供終端設(shè)備以及系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)運維服務(wù)，而高端的政務(wù)應(yīng)用服務(wù)與安全服務(wù)卻少有企業(yè)有能力提供。

（2）外包企業(yè)管理能力需要繼續(xù)加強。外包企業(yè)在人員管理、質(zhì)量管理、知識管理等各方面距真正的規(guī)范化管理還有明顯的差距。其中運維外包企業(yè)相對更弱，很少有運維外包企業(yè)通過了國際IT服務(wù)管理體系（如ISO20000）認(rèn)證。管理能力問題引發(fā)一系列服務(wù)能力問題，如很多企業(yè)人員變動頻繁，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量不穩(wěn)定，加大了安全風(fēng)險。

（3）企業(yè)自主創(chuàng)新能力有待增強。在新技術(shù)、新服務(wù)研發(fā)上投入不足，自主創(chuàng)新能力普遍不強，多數(shù)企業(yè)只能跟風(fēng)模仿，提供利潤較低的產(chǎn)業(yè)鏈下游服務(wù)。如此惡性循環(huán)既影響服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，也影響電子政務(wù)建設(shè)效益與服務(wù)效果。

5. 政府部門外包管理和風(fēng)險控制能力有待提高。

政府部門對電子政務(wù)外包管理和風(fēng)險控制，通常從幾個方面著手，包括合同保護、外包操作規(guī)范性的審查、重大事件處理機制、數(shù)據(jù)安全、人員管理、訪問控制、違規(guī)報告和跟蹤、績效管理以及外包的范圍。

根據(jù)統(tǒng)計，樣本城市各政府部門在外包項目各階段均不同程度存在問題。具體如下:

在建設(shè)階段，突出特點是盲目追求建設(shè)的速度，以提前上線為業(yè)績，片面追求在功能上滿足業(yè)務(wù)的需要，忽視可用性互操作性、邏輯性等非功能需求，忽視控制和安全的需要，部分單位需求不明確，在條件不成熟的情況下盲目立項，合同要素缺乏、合同定價不科學(xué)，招投標(biāo)不規(guī)范不透明，需求隨意變更，缺少對外包商工作的監(jiān)督檢查和績效考核等。

部分單位為了節(jié)省開支，對開發(fā)商知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為聽之任之。企業(yè)為了獲得較多的利潤，在軟件的開發(fā)、許可權(quán)購買以及升級中，有時會采用盜版軟件或無償?shù)卣加靡焉暾埩藢＠Ｗo的技術(shù)，使系統(tǒng)在升級、維護、售后服務(wù)等方面存在隱患，可能導(dǎo)致系統(tǒng)的功能下降，并有被卷入訴訟或面臨系統(tǒng)癱瘓的危險。

在建設(shè)轉(zhuǎn)運維階段，缺乏建設(shè)轉(zhuǎn)運維的可回溯性控制工具，信息系統(tǒng)、信息資產(chǎn)與核心業(yè)務(wù)要素間的關(guān)系缺乏規(guī)范明確，驗收階段運維方案和維保方案不夠完善，工程建設(shè)項目檔案管理不健全，不重視驗收前的使用培訓(xùn)，建設(shè)轉(zhuǎn)運維界限模糊等。

由于建設(shè)階段僅關(guān)注滿足業(yè)務(wù)功能需要，對風(fēng)險管理和安全控制考慮不夠，部門普遍對運維準(zhǔn)備不足等，造成電子政務(wù)風(fēng)險逐步轉(zhuǎn)移集中至運維階段。如缺乏標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、主動式的治理型運維外包管理體系; 運維人員和用戶權(quán)限管理存在極大風(fēng)險，開發(fā)人員或用戶越權(quán)進入生產(chǎn)環(huán)境進行操作; 缺失外包商準(zhǔn)入資質(zhì)和退出機制，特別是沒有統(tǒng)一的對運維人員的資質(zhì)要求; 受利潤少、開發(fā)人員流動等因素影響，開發(fā)商無能力或不予支持系統(tǒng)后期的運行維護; “條塊分割”式的建設(shè)導(dǎo)致政府部門不得不面對多家外包商，但其管理協(xié)調(diào)較難; 缺少嚴(yán)格規(guī)范的外包合同來明確雙方權(quán)責(zé)，且沒有相應(yīng)的安全保障和重大事故處置機制，出現(xiàn)事故后的技術(shù)和管理責(zé)任判定沒有規(guī)范的機制，臨時被動應(yīng)付; 缺少運維服務(wù)監(jiān)控與績效評價機制，不能及時發(fā)現(xiàn)問題，并采取措施。

6. 相關(guān)政策規(guī)范亟待完善。

政府部門作為國家行政管理部門，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)范市場行為是其主要職責(zé)之一。目前，政府尚缺少細(xì)化的運維外包服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，政府支持力度不夠，缺乏運維外包企業(yè)市場準(zhǔn)入資質(zhì)管理、服務(wù)監(jiān)管與評價機制以及服務(wù)管理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，難以保證服務(wù)質(zhì)量。

這些問題若得到有效解決，將實現(xiàn)企業(yè)和政府雙贏，不僅降低電子政務(wù)運維外包風(fēng)險，發(fā)揮電子政務(wù)建設(shè)效果，亦將帶動和引導(dǎo)現(xiàn)代信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展，否則，將制約外包市場發(fā)展，電子政務(wù)也將面臨巨大風(fēng)險。

鏈    接

加強電子政務(wù)運維管理的三個建議

當(dāng)前，以服務(wù)外包為主要特征的新一輪國際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方興未艾，而我國發(fā)達地區(qū)主要城市已經(jīng)具有較好地發(fā)展軟件與服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)和優(yōu)勢，如政府的高度重視和支持，良好的產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境，豐富的高素質(zhì)、較低成本的人力資源，較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施等都為軟件與運維服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。為進一步推進外包工作，筆者提出如下建議:

1. 科學(xué)發(fā)展運維服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)變政府信息化部門職能。

科學(xué)發(fā)展運維服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)，提升運維管理的專業(yè)化、社會化服務(wù)水平, 建立政府和企業(yè)之間新型信息化合作伙伴關(guān)系。建議信息化部門要加快部門轉(zhuǎn)型，由傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)維護、需求分析、項目建設(shè)與推廣管理轉(zhuǎn)向信息化統(tǒng)籌規(guī)劃、信息資源管理、項目整體管理、核心業(yè)務(wù)運行風(fēng)險監(jiān)管、安全保密督查、政府決策支撐、業(yè)務(wù)流程優(yōu)化、政府管理創(chuàng)新支撐，提升全局性大系統(tǒng)建設(shè)和政務(wù)信息化支撐等領(lǐng)域的管理能力，強化信息化管理的政務(wù)職能，全面提升城市管理和公共服務(wù)的水平。

2. 研究制定服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)扶持政策，重點扶持一批服務(wù)外包企業(yè)。

建議在對政府部門和運維服務(wù)外包企業(yè)開展調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究制定運維服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)扶持政策，重點扶持一批運維服務(wù)外包企業(yè)，并建立軟件與信息服務(wù)外包公共支撐平臺，創(chuàng)立電子政務(wù)運維外包公共品牌; 有效地整合和配置各主要軟件與外包企業(yè)的公共技術(shù)服務(wù)資源，提供涵蓋共性技術(shù)支撐、集約化運維服務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)保護、人才培訓(xùn)服務(wù)、公共品牌建設(shè)與市場推廣在內(nèi)的各項公共服務(wù)，形成支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共服務(wù)體系，從而促進產(chǎn)業(yè)資源共享與高效利用，推動服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁上新的臺階。

建議財政、稅收、知識產(chǎn)權(quán)等相關(guān)部門聯(lián)合制定運維和服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)扶持政策，引導(dǎo)并扶持成立地區(qū)性“電子政務(wù)運維外包產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”，通過政府有關(guān)部門定期或不定期向企業(yè)提供重要的政府采購信息，對企業(yè)進行政府業(yè)務(wù)架構(gòu)和行政管理知識培訓(xùn)，建立運維服務(wù)企業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)和退出機制，設(shè)立統(tǒng)一的運維人員上崗資質(zhì)要求，鼓勵優(yōu)先為政府提供服務(wù)，發(fā)揮電子政務(wù)帶動信息產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新發(fā)展的潛力，帶動整個產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，促進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

3. 研究制定電子政務(wù)運維管理規(guī)范、運維管理知識體系以及服務(wù)外包監(jiān)督管理機制。

做出外包決策不僅僅是為了獲得市場化專業(yè)服務(wù)，更是一個戰(zhàn)略性決策。外包的基本原則是，當(dāng)所提供的服務(wù)轉(zhuǎn)移時，問責(zé)制仍然必須掌握在甲方的職權(quán)范圍內(nèi)。甲方必須確保風(fēng)險得到管理，外包企業(yè)才有能力持續(xù)交付價值。因此，運維管理規(guī)范的制定及執(zhí)行的所有權(quán)必須掌握在甲方的職權(quán)范圍內(nèi)。

因此，建議開展電子政務(wù)運維管理規(guī)范、運維費預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、外包管理辦法和運維費管理辦法的研究制定工作，加快出臺服務(wù)外包標(biāo)準(zhǔn)，制定運維和外包監(jiān)督評價機制，嚴(yán)格劃分外包管理責(zé)任，建立運維重大事故問責(zé)制和重大問題質(zhì)詢制，核心政務(wù)系統(tǒng)的風(fēng)險管理機制等。

根據(jù)電子政務(wù)運維管理規(guī)范，要求各部門梳理運維工作涉及的信息系統(tǒng)、軟硬件資產(chǎn)等對象，做好與財政固定資產(chǎn)管理工作的銜接，為運維費用的編制、申請和審核提供支持; 開展電子政務(wù)運維管理風(fēng)險大檢查; 適時開展電子政務(wù)運維規(guī)劃和運維管理工具軟件的試點工作，為政府部門開展電子政務(wù)運維與外包管理積累經(jīng)驗; 規(guī)范運維管理軟件的選型、采購和測試工作，扶持運維外包企業(yè)和運維管理軟件開發(fā)企業(yè)的成長與發(fā)展，推動我國電子政務(wù)發(fā)展再上新臺階。

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