論當(dāng)代中國環(huán)境法的發(fā)展特點和趨勢（２）

二、當(dāng)代中國環(huán)境法的特點和發(fā)展趨勢  
    本文將1978年中共十一屆三中全會以來的環(huán)境法即經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期的環(huán)境法，稱為中國當(dāng)代環(huán)境法。概括起來，中國當(dāng)代環(huán)境法呈現(xiàn)出如下特點和趨勢：

   （一）環(huán)境管理思想和環(huán)境保護戰(zhàn)略更加進步，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略成為環(huán)境法的指導(dǎo)思想

    在中國，自從聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展會議以來，黨和國家已經(jīng)決定改變不可持續(xù)的生產(chǎn)方式和消費方式，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。為了扭轉(zhuǎn)中國沿襲傳統(tǒng)的非持續(xù)性發(fā)展模式的被動局面，中國計劃在2000年前后初步建立起與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的立法體系，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變環(huán)境保護的管理思想。通過制定《中國21世紀(jì)議程》，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)對中國的環(huán)境法制建設(shè)產(chǎn)生全面的、深遠的影響。1998年修改的《土地管理法》首次在法律中將“促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展”明確規(guī)定為環(huán)境資源法的立法目標(biāo)。中國環(huán)境法越來越重視預(yù)防原則、全過程管理、清潔生產(chǎn)、源頭控制和總量控制，正在向著可持續(xù)環(huán)境法的方向發(fā)展。例如：強調(diào)預(yù)防污染的法律制度，大力推行清潔生產(chǎn)；在污染防治管理的指導(dǎo)思想上確立“三個轉(zhuǎn)變”，即在工業(yè)污染防治基本戰(zhàn)略上從側(cè)重污染的末端治理轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)生產(chǎn)全過程控制，在污染物排放控制上由重濃度控制轉(zhuǎn)變?yōu)闈舛瓤刂婆c總量控制相結(jié)合，在污染治理方式上由重分散的點源治理轉(zhuǎn)變?yōu)榧锌刂?、區(qū)域控制與分散治理相結(jié)合；等等。隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和綜合環(huán)境管理思想的深入，我國環(huán)境法所涉及的范圍和對象，已從最初的對個別環(huán)節(jié)的控制(如強調(diào)對污染物處理、處置的污染源“末端控制”)發(fā)展到對包括決策過程在內(nèi)的全過程控制（如污染的“源頭控制”、“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜^程控制），從最初的對個別對象或某類對象的管理（如廢物管理）發(fā)展到對各種相關(guān)對象的管理（如廢物管理和產(chǎn)品管理、資源管理和環(huán)境管理），并開始推廣一些新的法律制度，如綜合決策制度，綜合環(huán)境影響評價制度，環(huán)境標(biāo)志制度，清潔生產(chǎn)制度，新的環(huán)境資源稅費、排污許可證制度等。

    （二）有具有特色的環(huán)境法學(xué)研究和環(huán)境法學(xué)理論作指導(dǎo)

    在這個階段，中國的環(huán)境法學(xué)研究得到了較大的發(fā)展，使得中國的環(huán)境法制建設(shè)有了科學(xué)的理論指導(dǎo)。

    新中國成立以來的法學(xué)理論基本上是有關(guān)人與人關(guān)系（即人際關(guān)系、人域關(guān)系）、特別是階級關(guān)系的法學(xué)理論，沒有或很少有人與自然或人與環(huán)境的關(guān)系（即人環(huán)關(guān)系）的法學(xué)理論。從中共十一屆三中全會以來，隨著我國環(huán)境保護事業(yè)和環(huán)境法的發(fā)展，逐步有了關(guān)于人與自然關(guān)系的法學(xué)理論；開始是在環(huán)境法這一部門法學(xué)中出現(xiàn)了人環(huán)關(guān)系的理論，后來在整個法學(xué)基礎(chǔ)理論中出現(xiàn)了人與自然關(guān)系的理論。隨著改革開放的深入發(fā)展，我國一些專門研究法學(xué)基本理論的學(xué)者專家開始介紹和研究中國古代和外國有關(guān)人與自然關(guān)系的理論、學(xué)說，包括新的自然哲學(xué)、新自然法學(xué)等。從某種意義上可以認為，有關(guān)調(diào)整人與自然、人與環(huán)境的關(guān)系的法學(xué)理論，正在成為推動當(dāng)代中國環(huán)境法向著更加科學(xué)、完整、綜合、獨立的體系發(fā)展的指南和基本理論。

    近十幾年來，環(huán)境道德已開始在中國傳播，并對中國的環(huán)境法制建設(shè)產(chǎn)生了一定的影響。中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會設(shè)立的生物多樣性工作組通過大量研究，提出了一些支持環(huán)境道德的意見?！董h(huán)境保護法》（1989年）第六條關(guān)于“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)”的規(guī)定，是社會流行的“保護環(huán)境，人人有責(zé)”這一道德格言的法定化。1994年3月25日國務(wù)院第16次常務(wù)會議討論通過的《中國21世紀(jì)議程》已將“形成新的人與自然相處的倫理規(guī)范”、“建立與自然相互和諧的新行為規(guī)范”即環(huán)境道德，作為21世紀(jì)道德建設(shè)的重要內(nèi)容和任務(wù)在這個階段，特別是聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會之后，中國認識到實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，特別需要加強規(guī)范環(huán)境、社會、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展行為的綜合性的環(huán)境法規(guī)體系的建設(shè)；中國環(huán)境法涉及的環(huán)境、資源問題及與之相關(guān)的跨領(lǐng)域問題越來越多，調(diào)整的社會關(guān)系和保護對象越來越廣泛，調(diào)整這些問題的方式方法越來越協(xié)調(diào)，有關(guān)環(huán)境資源的各種法規(guī)的聯(lián)系和結(jié)合日益緊密；中國環(huán)境法正在將環(huán)境與資源、環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)合起來，正在發(fā)展成為以保護環(huán)境資源為主，綜合調(diào)整環(huán)境、經(jīng)濟、社會發(fā)展問題的可持續(xù)環(huán)境法體系。中國環(huán)境法的這種綜合化趨勢，主要表現(xiàn)在如下三個方面：

[3] ，1998年修改的《土地管理法》明確宣布“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。中華人民共和國的法律、中國共產(chǎn)黨的重要文件，都對環(huán)境資源的合理開發(fā)、利用、保護、改善作了明確的規(guī)定，整個環(huán)境法制建設(shè)的發(fā)展有了可靠的法律保障和政策保證。

    （五）環(huán)境法治已經(jīng)成為環(huán)境法制建設(shè)的目標(biāo)，環(huán)境民主和公眾參與正在成為中國環(huán)境法的基本原則和制度

     我國改革開放和經(jīng)濟、社會與環(huán)境事業(yè)的深入發(fā)展，對環(huán)境法制建設(shè)提出了新的要求。江澤民主席在1997年、1998年中央計劃生育和環(huán)境保護工作座談會上的講話強調(diào)：“加強環(huán)境法制建設(shè)”、“把環(huán)境保護工作納入制度化、法治化的軌道。”1999年修改的憲法，將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”正式寫入了國家的根本大法。從此以后，“把環(huán)境保護工作納入制度化、法治化的軌道”即實行環(huán)境法治，開始成為我國環(huán)境環(huán)境法制建設(shè)的基本目標(biāo)和任務(wù)。

    目前，中國環(huán)境法的民主化正在逐步進行，環(huán)境民主、環(huán)境權(quán)正在成為中國環(huán)境法制建設(shè)的指導(dǎo)思想或原則，環(huán)境法中的環(huán)境監(jiān)督管理制度日趨民主化，環(huán)境保護工作中的民主手段和公眾參與日益法律制度化，公眾參與環(huán)境保護已取得一定的成效。我國憲法、《環(huán)境保護法》（1989年）、《水污染防治法》（1996年修改）和《環(huán)境噪聲污染防治法》（1996年）等法律和政策文件均有關(guān)于實行環(huán)境民主和公眾參與的規(guī)定。 江澤民主席在中共第十五次全國代表大會上的報告（1997年9月2日）指出：“進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”法治的精髓是強調(diào)主權(quán)在民和政治民主即民主原則，沒有民主就沒有法治，民主和法制的統(tǒng)一才是法治?！秶鴦?wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》（1996年8月）關(guān)于“建立公眾參與機制，發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環(huán)境保護工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護法律法規(guī)的行為”的規(guī)定，為實行環(huán)境民主開辟了更加廣闊的道路?！吨袊?1世紀(jì)議程》明確指出：“公眾、團體和組織的參與方式和參與程度，將決定可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)的進程?！杯h(huán)境法規(guī)，對已有的環(huán)境立法進行修改和完善，引入符合市場經(jīng)濟規(guī)律和市場機制要求的法律調(diào)整手段。

    目前，我國的環(huán)境法正越來越多地采用經(jīng)濟政策和經(jīng)濟手段?！吨袊?1世紀(jì)議程》明確要求：“將環(huán)境成本納入各項經(jīng)濟分析和決策過程，改變過去無償使用環(huán)境并將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給社會的作法”，“有效地利用經(jīng)濟手段和其他面向市場的方法來促進可持續(xù)發(fā)展” 環(huán)境法規(guī)和其他有關(guān)法規(guī)政策文件中均有實施環(huán)境經(jīng)濟政策和經(jīng)濟手段以保護環(huán)境和資源的內(nèi)容，例如：強調(diào)把環(huán)境和自然資源納入到國民經(jīng)濟核算體系中去；強調(diào)稅收政策在綜合決策中的作用；強調(diào)環(huán)境與資源的保護與利用政策要同部門發(fā)展政策及宏觀經(jīng)濟政策相結(jié)合；強調(diào)經(jīng)濟手段與命令控制手段的結(jié)合；強調(diào)“污染者負責(zé)”、“誰開發(fā)誰保護”的責(zé)任原則。

    目前中國法律規(guī)定實行的經(jīng)濟政策和經(jīng)濟手段可以分為三個方面：一是由環(huán)保部門執(zhí)行的經(jīng)濟政策，如排污費、生態(tài)環(huán)境補償費和“三同時”中的經(jīng)濟政策；二是由各資源、產(chǎn)業(yè)部門執(zhí)行的經(jīng)濟政策，如礦產(chǎn)資源補償費、水產(chǎn)資源保護費、土地損失補償費、城建環(huán)保投資、獎勵廢物回收利用政策、育林費、林業(yè)基金、行業(yè)造林專項資金、造林和育林優(yōu)惠貸款、防治水土流失專項資金等；三是由綜合管理部門執(zhí)行的經(jīng)濟政策，如城鎮(zhèn)土地使用費、耕地占用稅、資源稅、獎勵資源綜合利用政策（包括資源綜合利用利潤留成環(huán)保投資）、企業(yè)更新改造環(huán)保投資、清潔生產(chǎn)費用、環(huán)保產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策、有益于環(huán)境的財政稅收政策、銀行環(huán)境保護貸款等。

   （七）環(huán)境法采用越來越多的科學(xué)技術(shù)手段和科學(xué)技術(shù)規(guī)范

    中國的環(huán)境法也與其他國家的環(huán)境法一樣，正在越來越多地采用環(huán)境技術(shù)手段和環(huán)境技術(shù)規(guī)范?！董h(huán)境保護法》（1989年12月）規(guī)定：“國家鼓勵環(huán)境保護科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，加強環(huán)境保護科學(xué)技術(shù)的研究和開發(fā)，提高環(huán)境保護科學(xué)技術(shù)水平，普及環(huán)境保護的科學(xué)知識”（第5條）；“新建工業(yè)企業(yè)和現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)的技術(shù)改造，應(yīng)當(dāng)采用資源利用率高、污染物排放量少的設(shè)備和工藝，采用經(jīng)濟合理的廢棄物綜合利用技術(shù)和污染物處理技術(shù)”（第25條）?！洞髿馕廴痉乐畏ā罚?995年8月修正），《水污染防治法》（1996年5月修正），中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的外交部、國家環(huán)境保護局《關(guān)于出席聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的情況及有關(guān)對策的報告》環(huán)境法規(guī)大都提高了處罰程度，包括：增加給予行政處罰的違法行為的種類，提高行政處罰罰款的數(shù)額，擴大行政處罰的方式。在新修訂的刑法法典中，增設(shè)了專門的破壞環(huán)境和資源保護罪，對固體廢物和珍貴、瀕危野生動物方面的犯罪，后果特別嚴(yán)重的，可以處十年以上有期徒刑。

   （九）中國環(huán)境法與外國環(huán)境法、國際環(huán)境法的協(xié)調(diào)日益增強

    隨著中國逐步進入國際經(jīng)濟大循環(huán)和國際環(huán)境保護舞臺，在環(huán)境立法和環(huán)境技術(shù)規(guī)則、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定等環(huán)境法制建設(shè)中，中國正在加快與國際環(huán)境條約、國際慣例的接軌，學(xué)習(xí)、借鑒、吸收外國環(huán)境法制建設(shè)中的先進經(jīng)驗。為此，中國確定了國內(nèi)環(huán)境法與國際環(huán)境法接軌的政策目標(biāo)，確定了環(huán)境立法和環(huán)境法實施方面的國際合作政策。這種發(fā)展趨勢主要表現(xiàn)在如下幾個方面：中國環(huán)境法與外國環(huán)境法、區(qū)域環(huán)境法、國際環(huán)境法之間的相互聯(lián)系日益增加；中國越來越強調(diào)國內(nèi)環(huán)境法與國際環(huán)境法的協(xié)調(diào)和接軌，促進中國環(huán)境法與外國環(huán)境法之間的協(xié)調(diào)；中國環(huán)境法越來越多地吸收國際環(huán)境法中的原則、措施和制度，自愿采納國際通用的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；中國環(huán)境法越來越多地采用外國環(huán)境法中的先進法律措施和管理制度；中國環(huán)境法與外國環(huán)境法之間的共同點、相似性越來越多；中國日益重視環(huán)境法的信息交流、環(huán)境法宣傳教育和培訓(xùn)方面的國際合作。

    為了實現(xiàn)國內(nèi)環(huán)境環(huán)境立法與國際環(huán)境公約的接軌，中國在新的環(huán)境立法中體現(xiàn)了《保護臭氧層維也納公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及處置巴塞爾公約》的有關(guān)內(nèi)容；已經(jīng)制定《關(guān)于嚴(yán)格控制境外有害廢物轉(zhuǎn)移到我國的通知》（1991年3月7日國家環(huán)境保護局、海關(guān)總署發(fā)布），《化學(xué)品首次進口及有毒化學(xué)品進出口環(huán)境管理規(guī)定》（1994年3月16日國家環(huán)境保護局公布），《關(guān)于堅決控制境外廢物向我國轉(zhuǎn)移的緊急通知》（國務(wù)院辦公廳1995年11月17日發(fā)布），《廢物進口環(huán)境保護管理暫行規(guī)定》（國家環(huán)境保護局、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部、海關(guān)總署、國家工商局和國家商檢局聯(lián)合發(fā)布，1996年3月1日）等法規(guī)、規(guī)章。

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