論當(dāng)代中國環(huán)境法的發(fā)展特點和趨勢（３）

三、當(dāng)代中國地方環(huán)境立法的特點和趨勢 
  

    自中共十一屆三中全會以來，隨著中央環(huán)境立法（包括環(huán)境法律、法規(guī)和行政規(guī)章）的發(fā)展，地方環(huán)境立法（包括地方環(huán)境法規(guī)和地方環(huán)境行政規(guī)章）也得到了相應(yīng)的發(fā)展。特別是進入90年代以來，隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，我國地方環(huán)境立法取得了重要的突破和成就，在某種意義上甚至可以認(rèn)為，中國90年代的地方環(huán)境立法較之國家中央環(huán)境立法更富有開拓性、進取性和成效。當(dāng)代中國地方環(huán)境法的繁榮和發(fā)展特點，主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

    （一）地方環(huán)境立法逐步走上地方化、具體化的道路

    自1973年第一次全國環(huán)境保護工作會議以來，以防治環(huán)境污染為主要內(nèi)容的環(huán)境立法開始在我國發(fā)展。但是，在1973年至1978年這段時間，我國有關(guān)防治環(huán)境污染的地方環(huán)境立法很少。自1978年中共十一屆三中全會以后，各省、自治區(qū)、直轄市和有地方立法權(quán)的城市，開始制定地方環(huán)境法規(guī)和地方環(huán)境行政規(guī)章。但是，在1978年至1990年這段時間，大部分地方環(huán)境立法都不同程度地存在“地方環(huán)境立法和中央環(huán)境立法一個樣，中央和地方環(huán)境立法上下一般粗，地方環(huán)境立法缺乏地方特色，地方環(huán)境立法照抄照搬中央環(huán)境立法”等弊病，地方環(huán)境立法的實際作用和效益不夠明顯。隨著改革開放和環(huán)境保護事業(yè)的深入發(fā)展，各省、自治區(qū)、直轄市和有地方立法權(quán)的城市之間的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和環(huán)境保護工作的水平差距不斷拉開，各地相繼出現(xiàn)了一系列具有本地特色的新問題和新需要，迫切要求通過富有針對性的地方環(huán)境立法來進行法律調(diào)整；同時，面對從社會主義計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的歷史性轉(zhuǎn)變所產(chǎn)生的一系列新的問題、挑戰(zhàn)和機遇，國家也希望和鼓勵地方環(huán)境立法先行一步、取得經(jīng)驗，以推動全國環(huán)境立法的進一步發(fā)展。正是在上述各種因素的綜合作用下，我國地方環(huán)境立法開始擺脫被動、缺乏地方特色的落后局面，邁開了對于我國地方環(huán)境立法的長遠發(fā)展具有重要意義的步伐。自從進入90年代以后，各省、自治區(qū)、直轄市和有地方立法權(quán)的城市紛紛總結(jié)地方環(huán)境立法的經(jīng)驗教訓(xùn)，在地方環(huán)境立法的地方化、具體化上下功夫，逐步擺脫了以往地方環(huán)境立法的被動、落后局面，為我國地方環(huán)境保護事業(yè)的繁榮和發(fā)展提供了切實有效的地方環(huán)境法制保障。地方環(huán)境立法的地方化表現(xiàn)在立法的主體、形式、程序和內(nèi)容等各個方面，其中不少地方環(huán)境立法在地方環(huán)境資源條件和地方環(huán)境資源問題方面表現(xiàn)得尤為突出。例如，《云南省環(huán)境保護條例》（1992年11月）關(guān)于“嚴(yán)格保護西雙版納等地的熱帶雨林”（第32條）的規(guī)定就很有地方特色。海南省是一個熱帶海島省份，針對本省的環(huán)境資源特色，《海南省環(huán)境保護條例》（1990年2月18日海南省人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議通過）明確規(guī)定：“保護尖峰嶺、霸王嶺、吊羅山、黎母山、五指山、鸚哥嶺、阿陀嶺、七指嶺和其他區(qū)域的熱帶原始森林”（第22條）；“嚴(yán)禁采伐珊瑚礁和紅樹林”（第25條）。同時，海南省又是國家確定的一個對外開放程度最高的省，在許多方面享有國家給予的特殊、優(yōu)惠政策，根據(jù)這一特定省情，海南省在制定《海南省環(huán)境保護條例》時，大膽學(xué)習(xí)、借鑒、吸收、引進國外先進的環(huán)境立法經(jīng)驗，率先規(guī)定了“環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制”、“人民政府按年度向同級人民代表大會報告環(huán)境狀況和對策”、“實行污染物排放許可證”、“實行污染物排放總量控制”、“將節(jié)余的排放限量抵銷和轉(zhuǎn)讓”、“開發(fā)區(qū)環(huán)境影響報告”、“代行治理”、“舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移”等一系列新的、具有前瞻性和開拓性的環(huán)境保護管理制度、措施和經(jīng)濟政策，充分體現(xiàn)了海南省這一開放省的特點。在地方環(huán)境立法的具體化方面，許多地方環(huán)境法規(guī)做得相當(dāng)出色。例如，《環(huán)境保護法》（1989年）等環(huán)境法律，對各級人民政府環(huán)境保護行政主管部門的職責(zé)、建設(shè)項目環(huán)境管理制度和環(huán)境違法行為的行政處罰等規(guī)定得相當(dāng)原則、簡單，而絕大多數(shù)地方環(huán)境法規(guī)對此進行了補充、完善和具體化。如《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境保護條例》（1990年4月），對自治區(qū)環(huán)境保護行政主管部門的主要監(jiān)督管理職責(zé)規(guī)定了6項，對市、縣環(huán)境保護行政主管部門的主要監(jiān)督管理職責(zé)規(guī)定了5項；《云南省環(huán)境保護條例》（1992年11月）第13條，對各州、市、縣（區(qū)）人民政府、地區(qū)行政公署環(huán)境保護行政主管部門的主要職責(zé)規(guī)定了9項。

    （二）地方環(huán)境立法越來越富有戰(zhàn)略性和法理性

    這個階段的地方環(huán)境法規(guī)在接受和采納體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的新的環(huán)境保護戰(zhàn)略和污染防治戰(zhàn)略方面相當(dāng)積極，它們用十分明確的法律語言規(guī)定了“預(yù)防為主”、“綜合治理”、“清潔生產(chǎn)”、“源削減”或“減少廢物的產(chǎn)生”等新的環(huán)境保護戰(zhàn)略思想和則。例如，《內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)境保護條例》（1991年3月）規(guī)定：“開發(fā)利用自然資源，要全面規(guī)劃，科學(xué)管理，合理利用，切實保護自然環(huán)境、防治污染，誰利用誰補償，誰破壞誰恢復(fù)”（第十三條）；“防治污染和其他公害，以防為主，防治結(jié)合，集中控制，綜合整治”（第19條）?！端拇ㄊ…h(huán)境保護條例》（1991年7月）第5條規(guī)定：“各級人民政府制定的環(huán)境保護規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，使環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。堅持以防為主、防治結(jié)合、綜合治理的原則。實行開發(fā)利用與環(huán)境保護并重，經(jīng)濟效益與環(huán)境效益相統(tǒng)一的方針?！薄顿F州省環(huán)境保護條例》（1992年5月）規(guī)定：“環(huán)境保護必須與經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，做到經(jīng)濟建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一”（第4條）；“環(huán)境保護必須堅持預(yù)防為主，防治結(jié)合，全面規(guī)劃，區(qū)域控制，綜合治理”（第5條）；“根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合開發(fā)的原則，增強城市污染綜合防治能力”（第44條）；“推行污染集中控制和區(qū)域性綜合防治，防治廢氣、廢水、工業(yè)固體廢棄物 、噪聲及放射性污染。逐步實施城市垃圾的無害化處理和生活污水的集中處理”（第45條）?！蛾兾魇嵤粗腥A人民共和國環(huán)境保護法〉辦法》（1992年7月）規(guī)定：“各項建設(shè)事業(yè)必須堅持開發(fā)利用與環(huán)境保護并重，經(jīng)濟效益、社會效益與環(huán)境效益相統(tǒng)一的方針。環(huán)境保護工作堅持預(yù)防為主、防治結(jié)合和誰污染、誰治理的原則”（第3條）；“開發(fā)利用自然資源，應(yīng)實行統(tǒng)一規(guī)劃、計劃勘探、綜合評價、科學(xué)開采和合理利用。按照誰開發(fā)誰保護的原則，開發(fā)建設(shè)項目對自然環(huán)境造成影響和破壞的，應(yīng)由開發(fā)建設(shè)單位予以補償和恢復(fù)”（第23條）?！逗笔…h(huán)境保護條例》（1994年12月）規(guī)定：“環(huán)境保護實行全面規(guī)劃、合理布局、預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合整治、化害為利和誰污染誰治理、誰破壞誰恢復(fù)的原則。堅持環(huán)境保護與經(jīng)濟建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展的方針，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一?！保ǖ?條）《福建省環(huán)境保護條例》（1995年7月）規(guī)定：“各級人民政府的經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展決策及其他重大措施，必須重視對環(huán)境的影響，采取有效的對策和措施保護環(huán)境，堅持環(huán)境建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)和城鄉(xiāng)建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，實現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟效益、社會效益的統(tǒng)一”（第10條）；“各級人民政府和有關(guān)部門必須根據(jù)開發(fā)利用與保護增殖并重的原則，加強資源管理，保護和改善生態(tài)環(huán)境”（第23條）。別值得指出的是，《黑龍江省工業(yè)污染防治條例》（1996年11月3日黑龍江省第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過）是一個推行清潔生產(chǎn)或源削減制度的很好的地方法規(guī)。該條例規(guī)定：“工業(yè)污染防治堅持全面規(guī)劃，合理布局，預(yù)防為主、防治結(jié)合和誰污染誰治理的原則，實行污染排放總量控制、生產(chǎn)全過程控制、分散治理與集中治理相結(jié)合等防治措施”（第3條）；“工業(yè)污染實行全面目標(biāo)控制”，“合理規(guī)劃工業(yè)布局，調(diào)整不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)以及原材料、能源結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。指導(dǎo)工業(yè)企業(yè)選用消耗低、污染輕、效益高的工藝和設(shè)備，推行清潔生產(chǎn)”（第10條）；“新建、改建、擴建和技術(shù)改造的工業(yè)企業(yè)新增加的污染物排放量，在本企業(yè)或本區(qū)域內(nèi)自行削減，做到增產(chǎn)不增污或減污”（第16條）。

    環(huán)境權(quán)是環(huán)境保護領(lǐng)域的基本權(quán)利、環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)，環(huán)境權(quán)理論是當(dāng)代環(huán)境法學(xué)的基本理論。由于種種原因，環(huán)境權(quán)在我國人人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律中一直沒有得到明確規(guī)定。但是，國家中央立法未能解決的難題卻在一些地方環(huán)境立法中得到了順利解決。例如，《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境保護條例》（1990年4月）第8條規(guī)定：“一切單位和個人，都有享受良好環(huán)境的權(quán)利和保護環(huán)境的義務(wù)。對污染和破壞環(huán)境的行為有權(quán)進行檢舉和控告。”《上海市環(huán)境保護條例》（1994年12月）第6條規(guī)定：“公民有享受良好環(huán)境的權(quán)利，有保護環(huán)境的義務(wù)?！苯ㄊ…h(huán)境保護條例》（1995年7月）第9條規(guī)定：“公民有享受良好環(huán)境的權(quán)利和保護環(huán)境的義務(wù)。一切單位和個人有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告；有權(quán)在受到環(huán)境污染損害時要求賠償?！保ǖ?條）

    環(huán)境道德是保護環(huán)境的大眾化武器和強大的社會輿論力量。出于對環(huán)境道德風(fēng)氣和道德力量的深刻認(rèn)識，《西藏自治區(qū)環(huán)境保護條例》（1992年6月）第16條規(guī)定：“各級環(huán)境保護行政主管部門及司法、文化、教育、新聞、出版等部門應(yīng)當(dāng)開展環(huán)境保護方針、政策、法律、法規(guī)和環(huán)境保護知識的宣傳教育，提高全民的環(huán)境意識，樹立重視環(huán)境、保護環(huán)境、美化環(huán)境的社會道德風(fēng)尚。新聞單位應(yīng)加強對環(huán)境保護的輿論監(jiān)督?！边@是我國地方環(huán)境法規(guī)對環(huán)境道德的明確肯定。

    （三）地方環(huán)境立法在適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟方面步子越邁越大

    在本階段，我國一些地方環(huán)境法規(guī)對采用適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的經(jīng)濟政策和經(jīng)濟措施相當(dāng)積極，已經(jīng)規(guī)定“排污權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵銷”、“征收生態(tài)環(huán)境補償費”、“環(huán)境保護基金”、“固體廢物交換市場”、“污染者承擔(dān)區(qū)域環(huán)境綜合整治費用”等在當(dāng)時國家環(huán)境法律中沒有規(guī)定的經(jīng)濟政策和市場機制。例如，《海南省環(huán)境保護條例》（1990年2月）規(guī)定：“在實行污染物排放總量控制區(qū)域內(nèi)，排污者可將節(jié)余的排放限量，用于抵銷其新建污染源的污染物排放量或轉(zhuǎn)讓他人。抵銷和轉(zhuǎn)讓的辦法，由省人民政府環(huán)境保護行政主管部門制定?！保ǖ?7條）《山西省工業(yè)固體廢物污染防治條例》（1993年9月）規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)在有條件的地區(qū)，逐步建立工業(yè)固體廢物交換市場，促進工業(yè)固體廢物的綜合利用”（第25條）。《西藏自治區(qū)環(huán)境保護條例》（1992年6月）規(guī)定：“排放污染物超過標(biāo)準(zhǔn)而又不能治理達標(biāo)的單位和個體經(jīng)營者，必須參加所在地區(qū)的環(huán)境綜合治理和污染物集中治理，并按各自排放的污染物種類、數(shù)量和濃度承擔(dān)相應(yīng)的治理費用、勞務(wù)份額”（第33條）。《福建省環(huán)境保護條例》（1995年7月）規(guī)定：“各級人民政府必須將環(huán)境保護規(guī)劃和計劃納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和計劃，增加環(huán)境保護投入，將環(huán)境保護資金納入各級財政預(yù)算。省、地（市）應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境保護基金?？h級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定適合本地實際情況的環(huán)境保護優(yōu)惠政策?！保ǖ?條）《黑龍江省工業(yè)污染防治條例》（1996年11月）規(guī)定：“工業(yè)企業(yè)要積極利用或處理所排放的廢水、廢氣、廢渣；不能利用和處理并造成環(huán)境污染危害的，應(yīng)當(dāng)無償給付一定費用供給有利用能力的單位使用?！保ǖ?3條）《貴州省環(huán)境保護條例》（1992年5月）等地方環(huán)境法規(guī)已經(jīng)規(guī)定征收生態(tài)環(huán)境補償費制度，如《遼寧省環(huán)境保護條例》（1993年9月）第30條規(guī)定：“實行生態(tài)環(huán)境補償制度。凡經(jīng)批準(zhǔn)開發(fā)、利用自然資源，造成生態(tài)環(huán)境破壞的單位和個人，必須繳納生態(tài)環(huán)境補償費，用于保護生態(tài)環(huán)境?！?/FONT>